Kamu Özel Sektör İşbirliği olarak bilinen PPP’yi 1874 yılında dünyada ilk uygulayan ülkelerden birisi olan Türkiye, aradan geçen 138 yıla rağmen, Kamu Özel Sektör İşbirliği alanında gelişmekte olan ülkelerin çok altında kaldı. Mega projeler yapmak isteyen Türk işadamları, Kamu-Özel İşbirliği projelerinde ise başta risk paylaşımı, kurumsal kapasite ve hukuki altyapının yetersizliği gibi önemli sorunların ortadan kaldırılmasını istiyor.

Müstakil Sanayici ve İşadamları Derneği (MÜSİAD) İnşaat Sektör Kurulu’nun düzenlediği Türkiye İstişare Toplantısı, kısa adıyla PPP olarak bilinen “Kamu Özel Sektör İşbirliği Projeleri Gelecek Dönem Vizyonu” gündemiyle 24 Kasım 2012 Cumartesi günü Akçakoca’da gerçekleştirildi.

Toplantıya, MÜSİAD Genel Sekreteri Eyüp Vural Aydın, Fatih Üniversitesi Öğretim Gör. International PPP Platform Türkiye Başkanı Av. Ahmet Keşli, Başbakanlık Özelleştirme İdaresi Başkanlığı Danışmanlık Hizmetleri Daire Başkanı Ali Güner Tekin, Kalkınma Bakanlığı Kamu Özel İşbirliği Daire Başkanı Cem Galip Özenen ve Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı İlker Sert konuşmacı olarak katıldı.

SEKTÖR KURULU BAŞKANI YÜCEL TAŞKIN

Her türlü kamusal mal ve hizmetin özel sektör marifeti ile temin edilerek sunulması uygulamalarını içeren ve son yıllarda dünyada geniş ve çok çeşitli uygulama alanları bulan ve alternatif yöntemleri bünyesinde barındıran bir yatırım model olan PPP modelinin Türkiye’deki uygulamalarının ele alındığı toplantıda konuşan MÜSİAD İnşaat Sektör Kurulu Başkanı Yücel Taşkın, ‘PPP modeli kamunun yükünü hafifletecek bununla birlikte özel sektörün daha fazla büyümesine katkıda bulunacaktır’ dedi.  

PPP modelinde ortaklık şartlarının çok iyi belirlenmesi gerektiğini ve bunların yasal mevzuata uygun hale getirilmesi gerektiğini söyleyen Yücel Taşkın, uygulamalarda yaşanan sıkıntılar işbirliği projelerinin artmasının önünde engel olduğunu ifade etti.

AHMET KEŞLİ: BÜROKRATLAR SORUMLULUKTAN KAÇIYOR

Panel bölümünde konuşan PPP Platform Türkiye Başkanı Av. Ahmet Keşli, PPP modelinin Türkiye’de bazı sektörlerde istenen seviyede olmadığını söyledi. Havaalanı Projeleri’nde Türkiye’nin çok ileri seviyede olduğunu söyleyen Keşli, kamunun özel sektör ile işbirliğinden uzak durması, devletin işletmecilik merakın ve bürokratların ve siyasilerin sorumluluk almaktan kaçınmasının diğer sektörlerde PPP modelinin gelişmesini engellediğini ifade etti. Yargı, yatırımcı ve idarenin de birbirini anlayamadığını ifade eden Keşli, kanunlardaki sektör sınırlamasına da dikkat çekti.     

35 MİLYAR DOLARLIK ORTAKLIK YAPILDI

Gelişmiş bir çok ülkede PPP mevzuatının olmasına rağmen Türkiye’de hala mevzuatın olmamasına dikkat çeken Kalkınma Bakanlığı Kamu Özel İşbirliği Daire Başkanı Cem Galip Özenen, Kamu Özel Sektör İşbirliği ile yapılan çalışmaları rakamlar ile açıkladı. 

2011 yılı itibariyle 134 projenin PPP modeliyle uygulandığını ifade eden Özenen, Bunların yüzde 40’nın enerji alanında olduğunu söyledi. Enerji projelerini karayolu, liman ve havaalanı projelerinin izlediğini belirten Özenen, TOBB’un girişimleriyle gümrük kapılarında uygulanmaya başlanan kamu özel sektör işbirliğinin yabancılara tarafından yakından takip edildiğini ifade etti.   

2011 yılına kadar gerçekleşen projelerin 35 milyar dolar büyüklüğünde olduğunu söyleyen Özenen, 2002 yılına kadar 11 milyar dolarlık 2002 yılından sonra ise 24 milyar dolarlık projelerin hayata geçirildiğini ifade etti.

Halen devam eden 23 projenin olduğunu ifade eden Özenen, bu projelerin tutarının da 9 milyar doları aştığını söyledi. Kısa zaman içerisinde değeri 3 milyar doları aşan 16 projenin ihalesinin gerçekleşeceğini söyleyen Özenen, İstanbul’a yapılacak olan havaalanı projesi için 10 milyar doları aşan bir ihale gerçekleşecek dedi.

MEVZUAT ÇALIŞMALARINDA ÖZEL SEKTÖR DE YER ALMALI

MÜSİAD Genel Sekreteri Eyüp Vural Aydın da konuşmasında mevzuat noktasında yaşanan sıkıntılara ayrıntılı olarak değindi. 2007 yılından beri hazırlanamayan yasal mevzuatın kısa bir zaman içerisinde çıkarılması için çalışmaların yapıldığını hatırlatan Aydın, bu çalışmalarda özel sektör temsilcilerinin de yer alması gerektiğini söyledi. Her sektöre ayrı bir mevzuatın olması gerektiğini söyleyen Aydın, sektör temsilcilerinin görüşünün alınmasına dikkat çekerek, MÜSİAD olarak mevzuatın hazırlanması sürecinde yer almak istediklerini belirtti.

İNŞAAT SEKTÖRÜ DEVLETTEN DÜZENLEME BEKLİYOR

Toplantının ardından açıklanan MÜSİAD İnşaat Sektör Kurulu tarafından bir Sonuç Bildirisi yayınladı. Bildiri şu şekilde:Günümüzde altyapı yatırımları, yatırımlara ayrılan geleneksel kamu fonlarının büyük bir kısmını tüketmektedir. Özellikle gelişmekte olan ülkelerin altyapı yatırımlarını gerçekleştirmek için gerekli finansman ihtiyacı, son yıllarda kullanımı yaygınlaşan Kamu-Özel İşbirliğine olan ilgiyi artırmaktadır. Devlet bu yolla kaynak kıtlığı nedeniyle gerçekleştiremediği yatırımların gerçekleştirilebilmesinin yolunu açabilmektedir. PPP uygulamaları hizmet kalitesinin artmasına hizmet ettiği gibi, devletin “düzenleyici ve denetleyici” misyon yürütmesi ve bunun bir gereği olarak devletin, işletmecilik misyonunu özel sektöre bırakması açısından da önemlidir.

Ülkemiz Kamu-Özel İşbirliği modelini 1874 yılından beri dünyada ilk uygulayan ülkelerden biri olmasına rağmen, modelin uygulandığı yaklaşık son 20 yıllık dönem incelendiğinde, özel sektör katılımının istenen seviyelere ulaşamadığı, hayata geçirilen Kamu-Özel İşbirliği projelerinde ise başta risk paylaşımı, kurumsal kapasite ve hukuki altyapının yetersizliği olmak üzere çeşitli nedenlerle sorunlar yaşandığı görülmektedir.

Nitekim, enerji ve havayolu ulaşımı sektörlerinde gerçekleştirilen uygulamalar haricinde, Kamu-Özel İşbirliği projelerinin yaygın bir şekilde uygulandığı başka bir sektör bulunmamaktadır.

Ülkemizin gelecek dönem vizyonu dahilindeki büyük hedefleri göz önünde bulundurulduğunda kalkınmanın en güçlü lokomotifi olan özel sektörün ve özellikle de inşaat sektörünün katkısı kaçınılmazdır. Ülke ekonomimiz birçok alanda PPP modelini başarıyla uygulayabilir kaynak ve talebe sahiptir.

Altyapı ihtiyaçlarını ve ülkenin uygun yatırım ortamını göz önünde bulundurduğumuzda sağlık, eğitim, savunma, su, atık su, demiryolları ve belediye hizmetleri gibi birçok diğer servis alt-sektörlerinde de önemli PPP fırsatları mevcuttur.

Bu itibarla, günümüz Türkiye’si Özel Sektör dinamizmini Kamu Sektör talebiyle birleştirebilmek adına tarihi bir fırsatla karşı karşıyadır. Ancak bu fırsatın değerlendirilebilmesi PPP Projelerinin doğru uygulanabilmesi ile mümkündür. Özel sektörün, adil ve sürdürülebilir ekonomik büyüme ve ekonomik fırsatlar oluşturma alanında katkılarını sunabilmesi için Kamu Özel İş Birliği Yatırımlarına ilişkin gerekli düzenlemelerin bir an evvel hayata geçirilmesi son derece önemlidir.

TESPİT VE ÖNERİLER

• Hukuki Altyapının Temini: Ülkemizde son yıllarda gerçekleştirilmesine çalışılan bir takım önemli PPP Projeleri (özellikle Sağlık alanında) Hukuki Alt Yapının yetersizliği sonucu Anayasa Mahkemesi ve Danıştay tarafından verilen iptal kararları nedeniyle sekteye uğramaktadır.

Ülkemiz adına birçok yönden farklı kazanımlar sağlayacak bu ve benzeri projelerin hayata geçirilebilmesi için farklı Kamu Kuruluşlarının yıllar içerisinde anlık ihtiyaçlarını çözümlemek amaçlı oluşturdukları ve birbiriyle çelişen PPP kanun ve düzenlemelerinin merkezci bir yaklaşımla tekrar ele alınarak uluslararası PPP standartlara uygun, tüm sektörleri kapsayıcı tek ve pratik bir hukuki alt yapının oluşturulması son derece önemlidir.

Bu doğrultuda gerçekleştirilecek düzenleme ile Kamu-Özel İş Birliği sürecinin sağlıklı isleyebileceği istikrarlı bir yasal zeminin oluşturulması elzemdir.

• Merkezi PPP İdaresinin Teşkili: Ülkemizde PPP Uygulamaları farklı sektörlerde farklı kanun ve düzenlemelere istinaden Bakanlıklar, Özelleştirme İdaresi ve Yerel İdareler tarafından yürütülmektedir.

Mevcut durum her ne kadar dinamik ve girişimci idareciyi teşvik eder yönde olumlu gözükse de, PPP Yatırımları açısından Milli Strateji oluşmasını ve gelişmesini zorlaştırıyor. Bu noktada, tüm sürecin yönetimini ve uygulayıcı idareleri koordine eden gerçek manada yetkilendirilmiş, proje yapma ve yönetme konusunda tecrübeli, kurumsal kapasitesi bulunan bir Merkezi PPP İdaresinin teşkili konunun en önemli ve acil kısmıdır.

Bu konuda Dünya Bankası ve Hazine’nin uluslar arası danışmanlara ülkemizdeki kurumlardaki kurumsal kapasite analiz raporları da dikkate alınmalıdır.

Söz konusu Merkezi İdare gerek özel sektörün talepleriyle tek elden muhatap olma, gerekse de belirlenen PPP Yatırım stratejisinin uygulanmasına imkan sağlayacak Hukuki Alt Yapının zaman içerisinde değişken Kamu Talep/Kaynak dengesine göre güncellenmesine ilişkin gerekli çalışmaları yürütebilir.  

• Proje Dizayn Kriterlerinin Yetersizliği: Gelişmiş ülkelerdeki PPP Yatırım planlamasının aksine, ülkemizde gerçekleştiriliyor olan PPP Yatırımlarında (özellikle Sağlık alanında), proje dizayn kriterleri için yeterli olgunlaşma süresi tanınmadan yatırımın gerçekleştirilmeye çalışıldığı gözlemlenmektedir. Dünya uygulamalarında profesyonel danışmanların projenin ihalesi öncesinde tutularak, projenin doğru şekillendirilmesi sağlanırken, ülkemizde bu planlama aşamasındaki eksiklikler sektörün gelişiminin önündeki önemli engellerden biridir. 

PPP’nin yatırım modeli olarak benimsendiği birçok ülkede yatırımcılar finans kapasiteleri dışında, gerçekleştirilecek olan yatırımın teknolojik alt yapısının kurgulanması, inovasyon, hizmet kalitesi artışı, optimum işletme maliyetlerinin oluşturulması, kaynakların verimli kullanılması ve uluslararası standartların temini için de birebirleriyle rekabet etmektedirler.

Bu maksatla Yatırımcılar Proje dizaynını Kamu’nun öngördüğü kriterlere göre ihale süresince kendileri üretirler ve Kamu tarafı ihale sonucunda Yatırımcıyı sadece finansal teklife endeksli olarak değil aynı zamanda ortaya koyduğu Dizayn Kriterlerinin yeterliliğini de gözeterek belirler. Bu şekilde Kamu tam olarak neyi istediğini ve neyi elde edeceğini bilebilir.

Ancak ülkemizde gerçekleşen bir kısım PPP projelerinde bu süreç yaşanmamaktadır. Yatırımcı ile Kamu arasındaki anlaşmalar genellikle en avantajlı finansal teklif sahibine taslak mahiyetindeki şartnamelerle imzalanmaktadır. Yatırımcı proje dizaynını ihale sonrası gerçekleştirmektedir.

PPP dışında geleneksel yolla (kamu kaynaklarıyla) gerçekleştirilen yatırımları için dizayn aşamasında iteratif bir süreç olan deneme yanılma yöntemi uygulanarak sürecin sonunda en fonksiyonel dizayn çalışmasına ulaşılması hedeflenir. Bu metot Dizayn ve İmalat detaylarının Sözleşmeci İdare tarafından inşaat ihalesi öncesinde ürettirildiği bir yapılanma için ideal olandır.

Ancak aynı durum PPP modeliyle gerçekleştirilen ve Özel Müteşebbisin yatırımcı olarak içinde bulunduğu projeler için son derece tehlikeli olabilir çünkü iteratif bir dizayn sürecinde ortaya çıkabilecek çözüm farklılıklarının ve değer mühendisliğinin mali getirilerini analiz etmek Sözleşmeci İdare için kolay olmamakla birlikte zaman alıcı ve birçok yanılgının ortaya çıkabileceği bir süreçtir. PPP projelerinde dizayn verilerine ilişkin tüm belirsizliklerin işin başında ortadan kaldırılmış olması son derece önemlidir. Bu yolla belirsizliğin ihale edilmesi önlenecektir. Ayrıca, en pahalı öğrenme yöntemi deneme yanılma yoluyla öğrenmedir.

Bu nedenle Kamu, PPP projelerinde yalnızca dizayn kriterlerini belirlemeli ve yatırıma istekli adayların kendi çözümlerini maliyetleriyle birlikte ortaya koymasını talep etmelidir.

• Kamu Kamu İşbirliği: PPP Projelerinin başarısı, kamunun kendi içinde ve özel sektörle işbirliği yapabilmesinden geçer. Kamu-Kamu işbirliği olmadan, Kamu Özel Sektör İşbirliği olması düşünülemez. Kamunun bir organı tarafından planalanan bir yatırımın Kamu’nun bir diğer organı tarafından problemli bulunması ve yatırım süreçlerinin sekteye uğratılmasının önüne geçilmelidir. Kamu kendini iyi tarif etmeli ve tüm organlarıyla birlikte neyi amaçlıyor olduğunu hangi riskleri alabileceğini net olarak ortaya koyabilmelidir.

Ülkemizde bir kısım Kamu-Özel İşbirliği Projelerinde Kamu’nun Özel Yatırımcıya projenin yapımıyla alakalı göstermiş olduğu özel arsaların istimlak ve kamulaştırma süreciyle ilgili Kamu’nun kendi içerisinde problem yaşanmaktadır. Kamu – Özel İşbirliği projelerine ilişkin arsalarla ilgili kamulaştırma Kamu tarafından tamamlanmadan projeler ihale edilmemelidir.

Dergisi